DIETER BLUMENWITZ
Die Rolle des Grundvertragsurteils für die deutsche Wiedervereinigung

Hellmut Diwald gehörte zu den wenigen deutschen Historikern, denen die Kontinuität des Deutschen Reiches über die militärische Kapitulation 1945 und die beiden Staatsgründungen 1949 hinaus nichts Fremdes oder gar politisch Unerwünschtes war. Sein Geschichtsverständnis bemühte sich immer um Unabhängigkeit von volkspädagogischen Vorgaben - und er akzeptierte die anderen wissenschaftlichen Disziplinen in ihrer jeweiligen Eigenart und ihrem Selbstverständnis. Diwald war sich zeitlebens bewußt, daß die Frage des Untergangs oder Fortbestehens des Deutschen Reiches trotz aller politischer Irritationen nur anhand juristischer Kriterien entschieden werden konnte 1, während die meisten seiner Fachkollegen - wissenschaftswidrig -anhand einer unzulässigen »historisch-politischen Interpretation« der Geschehnisse die Zerschlagung des deutschen Staates im Jahre 1945 behaupteten. 2 In dieser Situation war es das Bundesverfassungsgericht (BVerfG), das über Jahrzehnte hinweg den Faden des Rechts unbeeindruckt von tagespolitischem Wunschdenken in der Hand gehalten und durch unmißverständliche Betonung der staatsrechtlichen Einheit Deutschlands und des grundgesetzlichen Wiedervereinigungsgebots die Entwicklung der Jahre 1989/90 maßgeblich beeinflußt hat.

I. Die deutschlandpolitische Ausgangslage

Trotz der verheerenden Niederlage im Zweiten Weltkrieg war in Deutschland nach 1945 das Bewußtsein lebendig, daß die Deutschen ein Volk sind und über die Besatzungszonen hinweg zusammengehören und zusammenleben wollten: ohne nostalgischen Rückblick, ohne die Hypothek einer Dolchstoßlegende, ohne historisierende Abkehr von der Gegenwart 3. In Zuwendung zur Gestaltung der Nachkriegsgegenwart gingen Politiker in Ost und West zunächst übereinstimmend von der politischen Einheit der Deutschen aus 4. In

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ihrem Grundgesetz schrieb die Bundesrepublik 1949 die gemeinsame politische Auffassung, daß Deutschland in den Grenzen von 1937 fortbesteht, verfassungsrechtlich fest 5. Konrad Adenauer bezeichnete die DDR konsequent als »sowjetisch besetzte Zone Deutschlands« (SBZ).

Aber bereits Ende der fünfziger Jahre vermochte die Hallstein-Doktrin den zweiten deutschen Staat nicht mehr rechtlich auszumanövrieren. Er wurde für Kurt Georg Kiesinger zum »Phänomen«. Gleichzeitig verblaßten die gesamtdeutschen Visionen gegenüber den politischen Bemühungen um die schrittweise Eingliederung der Bundesrepublik in den Kreis der freien Völker (NATO, EG). Die Idee eines vereinten Europas fand breite Zustimmung, weil man militärisch und wirtschaftlich Sicherheit gewinnen und von Deutschland mit dem historischen Makel der ›Nazibarbarei‹ loskommen wollte. Im Lichte der Erfolge der Westintegration verblaßte auch die Bedeutung der Deutschen Frage; sie wurde zunehmend als schwierig, lästig, ja gar ärgerlich empfunden. Die Bemühungen um die Wiedervereinigung Deutschlands reduzierten sich auf Versuche, die Beziehungen zu den östlichen Nachbarn zu verbessern, die Kontakte zwischen den Deutschen diesseits und jenseits der Mauer zu erleichtern. Damit änderte sich zwangsläufig der Sprachgebrauch: Es war immer seltener die Rede vom gemeinsamen Staat aller Deutschen; das Denken in gemeinsamen staatlichen Strukturen wurde abgelöst vom unverbindlicheren Selbstbestimmungsrecht des deutschen Volkes innerhalb der in Europa bestehenden Grenzen. Mit dem Beginn der sozialliberalen Koalition unter Willy Brandt fand der Kernsatz der neuen deutschen Ostpolitik, »was Hitler verspielt und verloren hat, kann von uns zwanzig Jahre später weder festgehalten noch preisgegeben werden«, Gefolgschaft in allen politischen Lagern 6. Die auf staatliche Einheit ausgerichteten deutschlandrechtlichen und deutschlandpolitischen Aussagen des Grundgesetzes schienen durch die Geschichte überholt zu sein, konnten allenfalls mit Hilfe des Bundesverfassungsgerichts vor einem »stillen« Verfassungswandel bewahrt werden 7. Aber auch ein »stiller Verfassungswandel«, also die begrenzte Normveränderung durch Wandel der gesellschaftlichen und politischen Gesamtanschauung, durch Veränderungen im sog. »Unterverfassungsrecht« wäre 1973 nicht frei von verfassungspolitischen Gefahren gewesen. Welche gesellschaftlichen Gruppen, welche Mehrheiten waren überhaupt legitimiert, einen grundsätzlichen Wandel in den staatlichen Gegebenheiten (staatliche Einheit Deutschlands eine »Lebenslüge«, da bereits 1945 von Hitler unwiederbringlich zerstört?) mit Wirkung »erga omnes« festzustellen. Der Rechtsfriede war in Gefahr 8.

II. Die Rolle des Bundesverfassungsgerichts in der Außen- und Deutschlandpolitik

a) Das Bundesverfassungsgericht vermag wie kein anderes Verfassungsgericht auf der Welt auch in die außenpolitisch relevanten Räume staatlichen

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Lebens vorzudringen. Nach § 31 Bundesverfassungsgerichtsgesetz binden die Entscheidungen des Gerichts »die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden«. Als ein Gericht der Bundesrepublik Deutschland kann das Bundesverfassungsgericht zwar nicht die Vertragspartner der Bundesrepublik binden; seine Rechtsprechung ist jedoch auch zwischenstaatlich von Bedeutung, da sie indirekt die Rechtspositionen, die die Bundesregierung nach außen zu vertreten hat, festlegt 9.

b) Innerhalb der Rechtsordnung hatte die Grund Vertragsentscheidung des Bundesverfassungsgerichts 10 besonderes Gewicht, weil es auf einer langjährigen konstanten Rechtsprechung zur Frage des Fortbestandes des deutschen Gesamtstaates und zum Wiedervereinigungsgebot fußte (Konkordats-, KPD-und Saarstatutsurteil)11 und später mehrfach bestätigt wurde (Ostvertragsbeschlüsse des 1. Senats vom 7. Juli 1975 12 und Teso-Entscheidung des 2. Senats vom 21. Oktober 198713). Zudem erging das Urteil einstimmig - und zwar nicht nur im Ergebnis, sondern auch in der Begründung 14. Die Entscheidung konnte so in zweifacher Richtung Wirkungen entfalten.

(1) Das Grundvertragsurteil konkretisierte und präzisierte die Positionen, Rechtspflichten und Verfassungsrechtsgrenzen, die das Grundgesetz für jede Deutschlandpolitik enthielt. Es stellte damit gleichsam Wegweiser für diejenigen auf, die kraft Amtseides verpflichtet waren, Verfassungsrecht in der politischen Praxis umzusetzen.

(2) Das Grundvertragsurteil zerstörte andererseits nicht die in mühsamen Verhandlungen erreichten Vereinbarungen. Es bemühte sich um eine differenzierte Bewertung des Grundvertrags und der Ostvertragspolitik und versuchte sowohl eine Minimalisierung als auch eine Überinterpretation der Vertragsvorschriften zu vermeiden 15.

Alle Elemente des Offenhaltens der Deutschen Frage (einschließlich der Verbürgung der Menschenrechte), aber auch andere tragende Bestimmungen der Ostverträge unterlagen einem grundlegenden Dissens der Vertragsparteien: Man hatte sich über maßgebliche Gesichtspunkte nicht zu einigen vermocht; der Vertragsschluß war politisch nur möglich, da Begriffe und Formelkompromisse (wie z. B. »Normalisierung« oder »Entspannung« und die sog. »Unberührtheitsklausel«) gefunden werden konnten, die so weit gefaßt waren, daß sie den rechtlichen Vorstellungen und den politischen Zielen aller Vertragspartner gerecht wurden 16.

Der Dissens zwischen den Vertragsparteien war beim Grundvertrag 17 am größten; er wurde dort vom Vertrag selbst in seiner Präambel offengelegt: Die Vertragsschließenden sind sich einig, daß sie sich über grundsätzliche Fragen weiterhin nicht einig sind; der Konsens über den Dissens lautete: ». . . unbeschadet der unterschiedlichen Auffassungen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR zu grundsätzlichen Fragen, darunter zur nationalen Frage«.

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Das »Nichtgeregeltsein« wichtiger deutschlandrechtlicher und deutschlandpolitischer Fragen führte bei der Vertragsauslegung zu bedeutenden Auslegungsrisiken für die Bundesrepublik, da vor allem der gesamtdeutsche Status außerhalb der Verträge - möglicherweise auch gegen eine von der Normalisierungs- und Entspannungspolitik entwickelten Dynamik - durchgesetzt werden mußte. Es mußte ein Wandel in den deutschlandrechtlichen Zielsetzungen durch Angleichung an die sich politisch verfestigende Lage vermieden werden.

III. Die entscheidenden verfassungsrechtlichen Erkenntnisse des Grundvertragsurteils

Das Grundvertragsurteil beantwortete zwar nicht alle Deutschland betreffenden Fragen 18, enthielt aber eine Fülle wichtiger Entscheidungen zum Verhältnis zwischen der Bundesrepublik und der DDR.

a) Die Wahrung der deutschen Einheit

Die rechtliche Einheit Deutschlands blieb gewahrt. Hieraus ergaben sich schwerwiegende Konsequenzen:

- Die »deutsche Nation« als Klammer für Gesamtdeutschland wird auch als ein Synonym für das »deutsche Staatsvolk« verstanden; die Viermächteverantwortung für Gesamtdeutschland erschien deshalb nicht als letzte rechtliche Klammer für die Fortexistenz Gesamtdeutschlands, sondern als eine völkerrechtliche neben der staatsrechtlichen Klammer 19.

- Die in Art. 3 Abs. 2 Grundvertrag erwähnte Grenze wird als »staatsrechtliche Grenze« innerhalb eines Gesamtstaates definiert 20.

- Eine völkerrechtliche Anerkennung der DDR durch die Bundesrepublik ist nach dem Urteil nicht nur nicht ausgesprochen worden, sondern kommt für die Bundesregierung auch künftig nicht in Betracht 21; die DDR gehört zu Deutschland und darf in ihren Beziehungen zur Bundesrepublik nicht Ausland sein. Andererseits ist die DDR »im Sinne des Völkerrechts ein Staat« und als solcher Völkerrechtssubjekt; für den Grundvertrag gelten deshalb die Regeln des Völkerrechts, und er hat Geltungskraft wie jeder andere völkerrechtliche Vertrag. Es gilt aber auch hier die Besonderheit, daß Bundesrepublik und DDR »Teile eines noch immer existierenden, wenn auch handlungsunfähigen, umfassenden Staates Gesamtdeutschland sind. . .« und deshalb »vor allem inter-se-Beziehungen« geregelt werden 22.

- Schließlich entnimmt das Bundesverfassungsgericht dem Grundgesetz das allgemeine Verbot, »daß die Bundesrepublik auf einen Rechtstitel (eine Rechtsposition) aus dem Grundgesetz verzichtet, mittels dessen sie in Richtung auf Verwirklichung der Wiedervereinigung und der Selbstbestimmung wirken kann, oder einen mit dem Grundgesetz unvereinbaren Rechtstitel schafft oder sich an der Begründung eines solchen Rechtstitels beteiligt, der

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ihrem Streben nach diesem Ziel entgegengehalten werden kann« , 23 Deshalb ist nach der Auffassung des Gerichts auch der Art. 23 GG (der den Beitritt anderer Teile Deutschlands zum Grundgesetz regelte) »weder durch die politische Entwicklung überholt, noch sonst aus irgendeinem Grund rechtlich obsolet geworden«. 24

b) Die Beziehungen zu den drei Westmächten

Die Beziehung der neuen Ostverträge zu den alten Westverträgen war zu Beginn der neuen Ostpolitik der sozialliberalen Koalition höchst umstritten. Weite Kreise hielten die in Art. 7 Deutschlandvertrag 25 enthaltene Wiedervereinigungs- und Grenzklausel für überholt. Das Bundesverfassungsgericht legt großen Wert auf den Fortbestand der die deutsche Frage rechtlich offenhaltenden Bestimmungen:

- ». . . es bleibt vor allem auch unberührt Art. 7 des Deutschland Vertrags, nachdem die Bundesrepublik Deutschland und die Drei Mächte verpflichtet bleiben zusammenzuwirken, ›um mit friedlichen Mitteln ihr gemeinsames Ziel zu verwirklichen: ein wiedervereinigtes Deutschland, das eine freiheitlich-demokratische Verfassung ähnlich wie die Bundesrepublik Deutschland besitzt und das in die europäische Gemeinschaft integriert ist‹. . ,« 26

c) Der innerdeutsche Handel

Die inter-se-Beziehung zwischen den beiden deutschen Staaten wurde im Bereich der Handelsbeziehungen besonders akzentuiert: Der Handel zwischen der Bundesrepublik und der DDR »auf der Grundlage der bestehenden Abkommen darf im Zuge der Fortentwicklung kein Außenhandel werden; d. h. es darf in diesem Bereich keine Zollgrenze vereinbart werden«. 27

- Das Urteil nimmt hier ausdrücklich Bezug auf den sog. »gesamtdeutschen Besitzstand« im europäischen Gemeinschaftsrecht. Bei der Unterzeichnung der Römischen Verträge am 28. Februar 1957 28 gab der Delegationsleiter zu Protokoll, daß die Bundesrepublik Deutschland auf den innerdeutschen Handel Gemeinschaftsrecht nicht anwenden werde und daß als Staatsangehörige des Mitgliedlandes Bundesrepublik Deutschland »alle Deutschen im Sinne des Grundgesetzes« gelten 29. Alle Bürger der DDR konnten deshalb als »Marktbürger« behandelt werden, wenn sie in den Geltungsbereich des Gemeinschaftsrechts gelangten.

d) Der Fortbestand der deutschen Staatsangehörigkeit

Zur fortbestehenden (gesamt-)deutschen Staatsangehörigkeit bemerkte das Bundesverfassungsgericht im Grund Vertragsurteil 30:

- »Art. 16 GG geht davon aus, daß die ›deutsche Staatsangehörigkeit‹ die auch in Art. 116 Abs. l GG in Bezug genommen ist, zugleich die Staatsangehörigkeit der Bundesrepublik Deutschland ist. Deutscher Staatsangehöriger im Sinne des GG ist also nicht nur der Bürger der Bundesrepublik Deutsch-

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land. . .«. »Unbeschadet jeder Regelung des Staatsangehörigkeitsrechts in der DDR« muß die Bundesrepublik »jeden Bürger der DDR, der in den Schutzbereich der Bundesrepublik und ihrer Verfassung gerät, gemäß Art. 116 Abs. l und 16 GG als Deutschen wie jeden Bürger der Bundesrepublik behandeln« 31. Auch im Hinblick auf den diplomatischen Schutz darf es für die Bundesrepublik »auch künftig keinen rechtlichen Unterschied zwischen den Bürgern der Bundesrepublik und den ›anderen Deutschen‹« geben 32.

- Die schon erwähnte Teso-Entscheidung des 2. Senats vom 21. Oktober 1987 33 stellt im 1. Leitsatz die Zusammenhänge zwischen Wiedervereinigungsgebot des Grundgesetzes und Einheit der deutschen Staatsangehörigkeit klar heraus: »Aus dem Gebot der Wahrung der Einheit der deutschen Staatsangehörigkeit (Art. 116 Abs. l, Art. 16 Abs. l GG), das eine normative Konkretisierung des im Grundgesetz enthaltenen Wiedervereinigungsgebots ist, folgt, daß dem Erwerb der Staatsbürgerschaft der DDR für die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland in den Grenzen des ordre public die Rechtswirkung des Erwerbs der Deutschen Staatsangehörigkeit beizumessen ist.«

e) Die Betonung der freiheitlich-demokratischen Grundordnung

Dem im Rahmen der Ostvertragspolitik propagierten »Wandel durch Annäherung« erteilte das Bundesverfassungsgericht im Grundvertragsurteil eine klare Absage. Es forderte die Bundesregierung auf, das öffentliche Bewußtsein nicht nur für die bestehenden Gemeinsamkeiten, sondern auch dafür wachzuhalten, »welche weltanschaulichen, politischen und sozialen Unterschiede zwischen der Lebens- und Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland und der Lebens- und Rechtsordnung der DDR bestehen«. 34 Jeder Versuch, »die Bundesregierung in diesem Bereich in ihrer Freiheit und verfassungsmäßigen Vertretung der Interessen der freiheitlich-demokratischen Grundordnung zu beschränken mit der Behauptung, sie verstoße gegen den Inhalt und Geist des Vertrags und mische sich in die inneren Angelegenheiten der DDR ein, handle also vertragswidrig, stellt seinerseits eine Vertragswidrigkeit dar«. 35 Der Senat bezog diese Feststellung auf die 1973 an der deutsch-deutschen Grenze bestehende Praxis, also auf »Mauer, Stacheldraht, Todesstreifen und Schießbefehl«. Insoweit gebe der Vertrag eine zusätzlich Rechtsgrundlage dafür ab, daß die Bundesregierung »in Wahrnehmung ihrer grundgesetzlichen Pflicht alles ihr Mögliche tut, um diese unmenschlichen Verhältnisse zu ändern und abzubauen«. 36

IV. Die eingeschränkte politische Bedeutung des Grundvertragsurteils bis zur deutschen Einigung

Das Grundvertragsurteil unterbrach erstmals einen Trend der neuen Ostpolitik, dem Wiedervereinigungsgebot des Grundgesetzes seine Aktualität zu

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nehmen, seine Verwirklichung auf eine unbestimmte Zukunft zu verschieben und es am Ende in die Nähe rechtlicher Unverbindlichkeiten zu bringen. Mit dieser Feststellung werden aber schon fast die Grenzen der politischen Wirksamkeit von Verfassungsgerichtsbarkeit und Verfassungsgericht überschritten.

a) Was die Richter des 2. Senats einstimmig als Inhalt der Verfassung authentisch erläuterten, mußte in der politischen Realität durchgesetzt werden. Auch im Rechtsstaat gibt es Beispiele, wie Regierung und Parlament den Spruch des Bundesverfassungsgerichts unterlaufen können. Zu Recht beklagte sich Willi Geiger, Berichterstatter des 2. Senats im Streit um den Grundvertrag und Federführender bei der Begründung des Urteils vom 31. Juli 1973, in einem 1989 erschienenen Beitrag (»Der Grundlagenvertrag und die Einheit Deutschlands«) 37 über die Bundesregierung: »Amtliche Äußerungen der Bundesregierung, insbesondere des Bundeskanzlers vor dem Bundestag, bei Staatsbesuchen und bei feierlichen Ansprachen an die Bürger und Wähler, in denen die mit Bedacht gewählten Formulierungen des Gerichts auftauchen, habe ich seit dem Sommer 1973 . . . vergeblich gesucht.«

Das Bundesverfassungsgericht und seine Erkenntnisse stehen selbst mitten im Strom der politischen Entwicklung, und diese war bis 1989 eindeutig gegen den Geist und Wortlaut des Grundvertragsurteils gerichtet. Nur einige wenige Beispiele 38:

(1) Trotz der im Grundvertragsurteil geforderten kritischen Auseinandersetzung mit der Rechts- und Lebensordnung in der DDR 39 wurden in der Bundesrepublik größtenteils nur Forschungsprojekte mit Bezug auf die DDR öffentlich gefördert, wenn sie den sozialistischen Staat methodisch aus seinem eigenen Selbstverständnis heraus entwickelten 40. Deshalb traf der Zusammenbruch des SED-Regimes Staat und Gesellschaft in der Bundesrepublik fast gänzlich unvorbereitet.

(2) Trotz der im Grundvertrag verankerten Verpflichtung der DDR zu gutnachbarlichen Beziehungen zur Bundesrepublik 41, trotz der vom Bundesverfassungsgericht verurteilten Praktiken der DDR an ihrer »Staatsgrenze« (Mauer, Stacheldraht, Todesstreifen, Schießbefehl) und trotz der vom Grundvertragsurteil betonten Schutzpflicht der Bundesregierung für alle Deutschen 42 konnte sich die sozialliberale Bundesregierung auf parlamentarische Anfragen hin nicht bereitfinden, die Todesautomaten öffentlich als völkerrechtswidrig zu brandmarken (die blinden Waffen waren ja nicht auf das Staatsgebiet der Bundesrepublik, sondern auf die Bürger der DDR gerichtet!) 43.

(3) Im Rahmen der sog. »Nebenaußenpolitik« der SPD wurde die restriktive (verfassungskonforme) Auslegung der Ostverträge durch das Bundesverfassungsgericht konsequent unterlaufen. SPD-regierte Kommunen in der Bundesrepublik schlössen mit Städten und Gemeinden in den Warschauer-

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Pakt-Staaten eine Reihe von Städtepartnerschaftsverträgen ab, die gezielt die östliche Vertragsinterpretation akzentuierten 44.

(4) Noch am 14. September 1988 sprach Willy Brandt 45 - mit breiter Zustimmung der Medien in der Bundesrepublik Deutschland - auf einer Veranstaltung der Friedrich-Ebert-Stiftung von der Wiedervereinigung als der »Lebenslüge der zweiten Republik«. Das Bundesverfassungsgericht hatte demgegenüber judiziert 46: »Kein Verfassungsorgan der Bundesrepublik Deutschland darf die Wiederherstellung der staatlichen Einheit als politisches Ziel aufgeben, alle Verfassungsorgane sind verpflichtet, in ihrer Politik auf die Erreichung dieses Zieles hinzuwirken - das schließt die Forderung ein, den Wiedervereinigungsanspruch im Inneren wachzuhalten und nach außen beharrlich zu vertreten und alles zu unterlassen, was die Wiedervereinigung vereiteln würde . . .«

(5) Der SPD-Theoretiker Peter Glotz kanzelte in seiner 1989 erschienenen Streitschrift (Die deutsche Rechte) die verfassungsrechtlich verankerten Begriffe »Wiedervereinigung« und »Einheit der Nation« schlicht als »Nationalismus« ab.

(6) Die gebietsbezogenen Erkenntnisse des Grundvertragsurteils und der Ostvertragsbeschlüsse forderten bei allen kartographischen Darstellungen der Grenzen in Mitteleuropa einen Offenbarungseid. Dieser Konsequenz entzog sich die Bundesregierung mit einer neuen Logik. Auch amtliche und halbamtliche Karten stellen Grenzen nicht verbindlich dar (internationale Gerichte und Schiedsgerichte 47 haben derartigen Beweismitteln wiederholt Bedeutung beigemessen!); die Art der Grenzdarstellung könne deshalb »insbesondere im Hinblick auf den beabsichtigten Darstellungszweck unterschiedlich sein«. Damit kam es maßgeblich nicht auf die objektive Rechtslage, sondern auf das gemutmaßte »Informationsinteresse des Kartenbenutzers« an 48. Die Kultusministerien der Länder waren mit der Frage allein gelassen, von welchem subjektiven »Informationsinteresse« sie bei der Genehmigung von Schulatlanten ausgehen konnten 49.

(7) Noch am 3. August 1989 wandte sich die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft, Landesverband Bayern, an den Bayerischen Landtag und führte Klage gegen eine Publikation der Landeszentrale für politische Bildungsarbeit: die schlichte Darlegung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Rechtslage Deutschlands erschien dem Verband geeignet zu sein, »durch eine Wiederbelebung deutsch-nationaler Großmannssucht Unfrieden zu schaffen und die Entwicklung von Rechtsextremismus unter Jugendlichen aktiv zu fördern«. Die Aktion erhielt gleicherweise Schützenhilfe von der Frankfurter Rundschau und vom Neuen Deutschland 50.

b) Dennoch fanden sich in der Bundesrepublik immer Gruppen 51, die auch gegenüber Parlament und Regierung darauf bestanden, daß die Verfassung im Zuge der Normalisierungs- und Entspannungspolitik ernst genommen

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und beachtet und daß die vom Bundesverfassungsgericht authentisch interpretierten deutschlandrechtlichen Aussagen des Grundgesetzes nicht einfach ignoriert wurden. Das für die rechtsstaatliche Demokratie lebenswichtige Festhalten an überkommenen Verfassungswerten war gewährleistet durch den Umstand, daß jeder staatliche Rechtsakt, der dem Grundvertragsurteil zuwiderlief, wieder zum Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Prüfung gemacht werden konnte. So konnten z. B. die sog. Geraer Forderungen 52, von deren Erfüllung Honecker eine weitere Verbesserung der deutsch-deutschen Beziehungen abhängig machte, trotz weitreichender Zustimmung in den Medien, in der SPD und bei den Grünen, bis zuletzt erfolgreich bekämpft werden.

Die vier Forderungen standen im Widerspruch zu den Erkenntnissen des Bundesverfassungsgerichts:

(1) Umwandlung der ständigen Vertretungen in diplomatische Missionen 53; mit der Aufnahme diplomatischer Beziehungen zwischen den beiden Teilen Deutschlands wäre - zumindest konkludent - die volle völkerrechtliche Anerkennung der DDR als unabhängiger Staat durch die Bundesrepublik Deutschland erfolgt, wogegen das Bundesverfassungsgericht nur eine »faktische Anerkennung besonderer Art« mit den besonderen Beziehungen zwischen den beiden Staaten in Deutschland für vereinbar hielt 54.

(2) Anerkennung einer von der Zonengrenze abweichenden westlichen Staatsgrenze der DDR im Bereich der Elbe; es ging hier nicht um die Zuordnung einiger Quadratkilometer Staatsgebiets, sondern um die grundsätzliche Frage: Ist die im Einklang mit dem Grundvertrag von der deutsch-deutschen Grenzkommission dokumentierte und markierte Linie 55 eine neue Staatsgrenze oder die alte von den Besatzungsmächten in Deutschland vorgenommene Abgrenzung ihrer Besatzungsgebiete? Jede konstitutive Neuregelung der deutsch-deutschen Grenze hätte der Festlegung des Grundvertragsurteils über die quasi innerdeutsche Qualität der gemeinsamen Grenze widersprochen 56.

(3) Mit der Anerkennung einer separaten DDR-Staatsbürgerschaft auch im Bereich der Bundesrepublik Deutschland wäre das Schicksal der gesamtdeutschen Staatsangehörigkeit besiegelt gewesen und der vom Bundesverfassungsgericht von der Bundesregierung geforderte Schutz für alle Deutschen völkerrechtlich gegenstandslos geworden.

(4) Die geforderte Auflösung der Erfassungsstelle für SED-Verbrechen in Salzgitter scheiterte am Widerstand der CDU /CSU-regierten Bundesländer 57. Die Erfassungsstelle war Ausdruck des Schutzes der Strafrechtsordnung der Bundesrepublik vor Verbrechen gegen die Menschlichkeit; ihre Dokumente sind eine wichtige Informationsquelle bei der Aufarbeitung des DDR-Unrechts.

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V. Die Bestätigung der Erkenntnisse des Grundvertragsurteils bei der Reorganisation der staatlichen Einheit Deutschlands

Mit der politischen Wende im Osten bestand das Grund Vertragsurteil, das von der SED auf den »Müllhaufen der Geschichte« verwünscht worden war und dem viele Kritiker im Westen jeden Sinn für die politische Realität absprachen 58, seine Feuerprobe:

a) »Wir sind das Volk!« - »Deutschland, einig Vaterland« - diese Rufe der Bürger in Leipzig, Dresden und Ostberlin hätten im Herbst 1989 in der Bundesrepublik Deutschland nicht aufgenommen werden können, wenn das Konzept der »einen« deutschen Staatsangehörigkeit in den siebziger Jahren aufgegeben worden wäre 59; dies haben in erster Linie das Grundvertragsurteil und die Teso-Entscheidung des 2. Senats des Bundesverfassungsgerichts verhindert.

Die vom Bundesverfassungsgericht authentisch festgeschriebene Schutzpflicht der Bundesrepublik für alle Deutschen hat die »Abstimmung mit den Füßen« und damit den revolutionären Prozeß erst ermöglicht.

b) Als sich 1989/90 die Reorganisation der staatlichen Einheit anbahnte, war es die feste Überzeugung der Vier Mächte, die die Verantwortung für Deutschland als Ganzes trugen, daß das gesamte Verfahren nach den Maßstäben des Rechts abzulaufen habe 60. Die vom Bundesverfassungsgericht herausgearbeiteten Rechtsstrukturen, die vielfach als juristischer Formelkram schon ad acta gelegt worden waren, gewannen politische Bedeutung und verliehen vagen Vorstellungen schärfere Konturen 61.

Unter dem Motto »der Vorteil, nicht souverän zu sein« war die sozialliberale Koalition geneigt, alle Fragen Gesamtdeutschlands auf die Vier-Mächte-Ebene zu verlagern. Das Bundesverfassungsgericht entließ 1973 die Bundesregierung nicht aus ihrer originär gesamtdeutschen Verantwortung und sah in den Vier-Mächte-Rechten lediglich eine zusätzliche - völkerrechtliche -Klammer neben den fortbestehenden staatsrechtlichen Strukturen 62. Deshalb konnte die Herstellung der staatlichen Einheit Deutschlands im Jahre 1990 nicht die ausschließliche Aufgabe der hauptverantwortlichen Siegermächte des Zweiten Weltkriegs sein:

(1) Das 2+4-Verfahren regelte unter Mitwirkung der Vier Mächte und der beiden Teile Deutschlands die äußeren Bedingungen der staatlichen Einigung in einer europäischen Friedensordnung 63. Für den erfolgreichen Abschluß dieses Verfahrens waren die vom Bundesverfassungsgericht über die Ent-spannungs- und Normalisierungspolitik der siebziger Jahre hinweggeretteten Verpflichtungen aus Art. 7 Abs. 2 Deutschlandvertrag wichtig. Die drei Westmächte waren durch die Ostverträge der Bundesrepublik weder rechtlich noch politisch von der Zielsetzung entbunden worden, die Wiedervereinigung Deutschlands in Freiheit mitzutragen 64.

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(2) Die inneren Bedingungen der Reorganisation Deutschlands waren ausschließlich Gegenstand des Selbstbestimmungsrechts des deutschen Volkes, repräsentiert durch die demokratisch gewählte Regierung in Bonn und durch die am 18. März 1990 demokratisch konstituierte Regierung in Ostberlin 65. Die Gunst der Stunde konnte rasch genutzt werden, da das Bundesverfassungsgericht im Grundvertragsurteil einen wichtigen Weg zur Einheit Deutschlands weiterhin offengehalten hatte, nämlich den Beitritt anderer Teile Deutschlands zum Grundgesetz (Art. 23 Satz 2 GG a. F. ) 66; für die sozialliberale Regierung war die Grundgesetzbestimmung seit dem Beitritt des Saarlandes obsolet. Der Beitritt der DDR bzw. der auf ihrem Gebiet neu gegründeten Länder vermied die Risiken einer staatsrechtlichen Neukonstituierung Deutschlands und führte auf kürzestem Weg direkt zum Ziel: die Erstreckung des Grundrechtsschutzes auf die Bürger der Noch-DDR.

c) Art. 7 Deutschlandvertrag kannte nicht nur das Ziel eines wiedervereinigten Deutschlands, »das eine freiheitlich-demokratische Verfassung ähnlich wie die Bundesrepublik Deutschland besitzt«, sondern sah auch dessen Integration in die Europäische Gemeinschaft vor. Auch in dieser Richtung traf das Grundvertragsurteil Vorsorge, indem es den sog. gesamtdeutschen Besitzstand im europäischen Gemeinschaftsrecht quasi auf Verfassungsniveau hob 67. Damit war 1990 vorgezeichnet, daß die DDR bzw. die neuen Länder unmittelbar mit dem Beitritt zur Bundesrepublik Zutritt zur Gemeinschaft erhielten. Noch im Winter 1989/90 war von Frankreich die Assoziierung der Noch-DDR als eigenständiges Rechtssubjekt vorgeschlagen worden 68. Die Aufnahme der DDR oder eines völkerrechtlich neu konstituierten deutschen Staates in die EG hätte lange Verhandlungen und neue Verträge erfordert 69 und zudem jedem Mitgliedstaat der Gemeinschaft ein Vetorecht eröffnet 70.

d) Meine Ausführungen widerlegen die gelegentlich aufgestellte Behauptung, bei der staatlichen Reorganisation Deutschlands habe - in Anbetracht der »revolutionären Entwicklung« - das Recht und vor allem die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gar keine Rolle gespielt 71. Gleiches gilt für die Unterstellung, das Bundesverfassungsgericht habe im Grundvertragsurteil die sozialliberale Deutschlandpolitik, die nun zu einem guten Ende geführt habe, nur bestätigt.

Nachdem die unschönen Worte gegen die Karlsruher Richter gefallen waren, war die Bundesregierung klug genug, das Grundvertragsurteil »mit Genugtuung zur Kenntnis zu nehmen« und von einer »Schlappe für Strauß« zu sprechen. Wenig später wurde die Entscheidung von SPD-Politikern in der Klageliste der Fälle geführt, in denen die »fortschrittliche« Politik der Bundesregierung vom Bundesverfassungsgericht konterkariert worden sei 72. Mit offensichtlichem Bezug auf das Grundvertragsurteil führte W. Brandt aus, »die Beziehungen zwischen den beiden deutschen Staaten« seien nicht im Grundgesetz geregelt; wer dennoch so tue, der belege jede fortschrittliche

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Politik »mit dem Odium der Verfassungswidrigkeit«. Der hessische Ministerpräsident Börner beklagte, daß das Bundesverfassungsgericht durch seine Praxis der verfassungskonformen Auslegung den politischen Bewegungsspielraum »der Nullgrenze« angenähert habe, und nannte das Grundvertragsurteil ausdrücklich als Beispiel 73.

e) Schließlich wird dem Gericht vorgehalten, es habe selbst keine schlüssige Deutschland-Doktrin entwickelt. Versteht man unter »Doktrin« einen politischen Aktionsplan, so ist seine Erarbeitung nicht Aufgabe der Richter; sie haben richterliche Zurückhaltung (»judicial self-restraint«) zu üben 74. Und der 2. Senat übte auch im Verfassungsstreit um den Grundvertrag richterliche Zurückhaltung 75 - trotz der weitreichenden politischen Folgen. Das Grundvertragsurteil enthält ein schlüssiges normatives Konzept, und insoweit konnte von einer Wiedervereinigungs-Doktrin des Bundesverfassungsgerichts gesprochen werden. Die maßgeblichen Kriterien waren:

(1) Verbot von Rechtsverzicht und voller völkerrechtlicher Anerkennung, solange dem deutschen Volk versagt blieb, frei über seine staatliche Zukunft zu entscheiden. Damit blieben die überkommenen staatlichen Strukturen einschließlich der Außengrenzen erhalten. Im politisch günstigen Augenblick stellte sich die heikle Frage der Schaffung eines neuen Völkerrechtssubjekts in Mitteleuropa nicht, sondern lediglich die Aufgabe der Reorganisation eines bestehenden Staates 76. Die Aufgabe des Einheitswahrungs- und des Wiedervereinigungsgebotes des Grundgesetzes hätte verfassungsrechtlich zum Identitätsverlust der Bundesrepublik Deutschland geführt 77, eine Nation ohne den Willen zum eigenen Staat wäre nicht bestandsfähig gewesen 78.

(2) Verfassungskonforme Interpretation des europäischen Normalisierungskonzepts. Das Messen internationaler Normen am nationalen Verfassungsrecht war nicht unproblematisch 79, aber wegen des weiten Auslegungspielraumes, den die Formelkompromisse der Ostvertragspolitik ermöglichten, zumindest rechtlich vertretbar. Das Bundesverfassungsgericht instrumentalisierte so den der Entspannungspolitik verbliebenen »Grunddissens« und vermittelte dem »Wandel durch Angleichung« die entscheidenden freiheitlich-demokratischen und rechtsstaatlichen Vorgaben.

(3) Akzentuierung der einheitswahrenden Elemente in der Westbindung der Bundesrepublik. Das Wiedervereinigungskonzept des Deutschlandvertrages schien durch die Ostvertragspolitik überholt, der gesamtdeutsche Besitzstand im europäischen Gemeinschaftsrecht nahezu vergessen zu sein. Das Bundesverfassungsgericht hat beide Elemente wieder in die deutschlandpolitische Szene gerückt. Die Staaten, die 1989/90 maßgeblich auf die politische Gestaltung in Mitteleuropa einwirken konnten, waren 1973 aus ihrer Verantwortung für »Deutschland als Ganzes« nicht entlassen worden. Der politisch oft hervorgehobene angebliche Zielkonflikt zwischen Westintegration und Wiedervereinigung wurde gemildert, wenn nicht gar aufgelöst. Das Kohlsche 10-

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Punkte-Programm zur Europäischen Integration und zur Deutschen Wiedervereinigung vom 28. November 1989 80 war demgemäß nichts anderes als eine Instrumentalisierung und Aktualisierung des vom Bundesverfassungsgericht bereits 1973 vorgestellten Normprogramms 81.

(4) Erhalt und Sicherung der Staatsangehörigkeit als dem personalen Element deutscher Gesamtstaatlichkeit. Das Bundesverfassungsgericht schrieb die rechtlichen Grundlagen des Fortbestandes der deutschen Staatsangehörigkeit fest. In den Jahren der faktischen Spaltung waren die deutsche Staatsangehörigkeit und der damit verknüpfte Schutz das entscheidende und sichtbarste Zeichen der Verknüpfung aller Deutschen.

(5) Sorge um die politische Umsetzung des deutschlandrechtlichen Programms. Mit dem Grundvertragsurteil gingen die Karlsruher Richter bis an die Grenze dessen, was ein Gericht zur politischen Umsetzung seines Normprogramms zu leisten vermag: Einstimmigkeit der Entscheidung, Bestimmung aller Ausführungen der Urteilsbegründung zu »die Entscheidung tragenden Gründen« 82, ausdrückliche Vergatterung aller Behörden und Staatsorgane und Gemahnung an den Amtseid 83.

Überblickt man die zwei Dekaden deutscher Verfassungsgeschichte, die seit der Verkündung des Grundvertragsurteils am 31. Juli 1973 verstrichen sind, so erweist sich heute mit größerer Klarheit als noch vor einigen Jahren, daß das Bundesverfassungsgericht im Leben der Nation das Bewußtsein für die Fundamente ihrer Staatlichkeit neu geweckt hat. Das Gericht verband das verfassungsrechtlich unverzichtbare Einheitswahrungs- und Wiedervereinigungsgebot mit dem Dienst an Frieden und Freiheit in einem vereinten Europa.

Anmerkungen

1. Vgl. nur H. Diwald, Deutschland einig Vaterland - Geschichte unserer Gegenwart (1990), S. 303: »Hält man sich den Status quo seit dem Potsdamer Abkommen vor Augen, ferner die seit 1945 von BRD und DDR geschlossenen Verträge untereinander und mit den Nachbarstaaten, ebenso die politischen Gegebenheiten, die vielfach als ›Realitäten‹ eines angeblichen europäischen Gleichgewichts als unantastbar bezeichnet werden, und schließlich das Völkerrecht, dann weiß man, wie es Theseus zumute war, als er vor dem Eingang des Labyrinths auf Kreta stand. Und Theseus konnte sich, im Unterschied zu uns, auf den Faden der Ariadne verlassen, der ihn davor bewahrte, sich in dem Irrgarten zu verlieren. Juristen drücken sich anders aus. Beim Abwägen der unterschiedlichen Sichtweisen im Westen und im Osten konstatiert ein Völkerrechtler, daß deren ›über-schießender politischer Gehalt sie für die Lösung völkerrechtlicher Fragen unbrauchbar macht. Die Inkompatibilität politischen Wollens ist jedoch eine alltägliche Erscheinung des politischen Prozesses und sollte nicht daran hindern, die tatsächliche völkerrechtliche Lage vorbehaltlos anzusprechen. Die Situation Deutschlands nach dem Völkerrecht ist in der Tat unumstritten und eindeutig.«

2. Eingehende Darstellung und Kritik dieser »historisch-politischen Interpretation« bei B. Schöbener, Die amerikanische Besatzungspolitik und das Völkerrecht (1991), S. 385 f.

3. Vgl. z. B. den Vorspruch zur Verfassung des Freistaates Bayern vom 1. Dezember 1946: »Angesichts des Trümmerfeldes, zu dem eine Staats- und Gesellschaftsordnung

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ohne Gott, ohne Gewissen und ohne Achtung vor der Würde des Menschens die Überlebenden des Zweiten Weltkrieges geführt hat, in dem festen Entschluß, den kommenden deutschen Geschlechtern die Segnungen des Friedens, der Menschlichkeit und des Rechts dauernd zu sichern.«

4. Vgl. D. Blumenwitz, Was ist Deutschland ? - Staats- und Völkerrechtliche Grundsätze zur deutschen Frage, Bonn 31989, S. 33 ff.

5. Der Parlamentarische Rat schrieb im Sinne staatlicher Selbstbehauptung »die stets betonte Auffassung von der Fortexistenz des deutschen Staates« verfassungsrechtlich fest:

- Satz l der Präambel zum Grundgesetz a. F. betonte den Willen des deutschen Volkes, »seine nationale und staatliche Einheit zu wahren« (Einheitswahrungsgebot).

- Satz 3 der Präambel verpflichtete alle Staatsorgane »in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands zu vollenden« (Wiedervereinigungsgebot).

Hierdurch sollte nach den Ausführungen des Abgeordneten Zinn (SPD) darauf hingewiesen werden, »daß für uns der Anspruch auf Unteilbarkeit des nach unserer Auffassung staatsrechtlich noch existenten Deutschlands unverzichtbar ist, jenes Deutschlands, wie es durch die Verfassung von Weimar errichtet oder geschaffen worden ist« (Parlamentarischer Rat, Stenographisches Protokoll vom 6. / 7. Oktober 1948, Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, N. F. Bd. l (1951), S. 37 f.

Die DDR verstand sich zunächst als Interessenwahrerin des gesamten deutschen Staates; sie vertrat eine Identitätstheorie; ihr erster Präsident, Pieck, erklärte nach seiner Wahl: »Nicht eher werden wir ruhen, bis die widerrechtlich von Deutschland losgerissenen und dem Besatzungsstatut unterworfenen Teile Deutschlands mit dem deutschen Kerngebiet, mit der Deutschen Demokratischen Republik,. . . vereinigt sind.«

6. Zur verfassungspolitischen Entwicklung siehe W. Geiger, »Der Grundlagenvertrag und die Einheit Deutschlands«, in: D. Blumenwitz, G. Zieger (Hrsg. ), 40 Jahre Bundesrepublik Deutschland (Bd. 8 der Staats- und völkerrechtlichen Abhandlungen der Studiengruppe für Politik und Völkerrecht), Köln 1989, S. 53 ff.

7. Vgl. D. Blumenwitz, »Fünf Jahre Grundvertragsurteil des Bundesverfassungsgerichts«, in: G. Zieger (Hrsg. ), Schriften zur Rechtslage Deutschlands, Bd. l, Köln-Berlin-Bonn-München 1979, S. 7 ff. (14).

8. Vor einer verfassungsgerichtlichen Überprüfung war unklar, wer das diffuse Normprogramm der neuen deutschen Ostpolitik verbindlich interpretieren durfte, ob dieses Normprogramm über Gesetzesvorbehalte und Generalklauseln auch Einfluß auf die Grundrechte nehmen konnte. Die Bundesrepublik war möglicherweise ein »Staat auf Rädern«, dessen Grenzen und Selbstverständnis künftig der jeweiligen Regierungsmehrheit folgten. Bestand Gesamtdeutschland rechtlich noch fort, wenn ja, was waren seine Beziehungen zu den beiden Staaten in Deutschland? War die Bundesrepublik mit dem überkommenen deutschen Staat identisch? War »Teilidentität« rechtlich möglich? War sie »Kernstaat«, »Rumpfstaat« oder »Schrumpfstaat«? Lag im Abschluß des Grundvertrags das Bekenntnis zur Dach- oder Teilordnungstheorie? Wie wirkte sich ein möglicherweise gewandeltes staatliches Selbstverständnis auf die deutsche Staatsangehörigkeit und den von Verfassungs wegen zu gewährleistenden diplomatischen Schutz aus? Daß auch die Richter des Bundesverfassungsgerichts von der staatsrechtlichen Kontroverse erfaßt worden waren, zeigte die Affäre um den Bundesverfassungsrichter Dr. J. Rottmann, der im Frühsommer des Jahres 1973 vor dem FDP-Kreisverband Karlsruhe-Stadt der Untergangsthese das Wort redete und nach mehreren Anträgen Bayerns wegen Besorgnis der Befangenheit vom Verfahren ausgeschlossen wurde, vgl. Cieslar/Hampel/Zeitler, Der Streit um den Grundvertrag, München-Wien 1973, S. 13 ff.

9. Vgl. D. Blumen witz, »Judicial self-restraint und die verfassungsrechtliche Überprüfung von Akten der Auswärtigen Gewalt«, in DVBl 1976, S. 464-469.

10. BverfGE 36, l ff.

11. Vgl. BVerfGE 4, 157 ff. , und 5, 85 ff.

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12. Vgl. BVerfGE 40, 141; ferner den Beschluß vom 25. Januar 1977 zum Prager Vertrag BVerfGE 43, 203.

13. Vgl. BVerfGE 77,137.

14. Urteil B VII; s. a. B VI2 des Urteils: »Alle Ausführungen der Urteilsbegründung, auch die, die sich nicht ausschließlich auf den Inhalt des Vertrags selbst beziehen, sind nötig, also im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Teil der die Entscheidung tragenden Gründe.«

15. Das böse Wort aus Bonn nach Abschluß der mündlichen Verhandlung im Verfassungsstreit um den Grundvertrag, man »werde sich nicht von acht Arschlöchern in Karlsruhe die Ostpolitik kaputtmachen lassen« (vgl. FAZ vom 11. und 14. Juli 1973, S. 11 bzw. l f. ) war - abgesehen von dem mangelnden Verfassungsverständnis seiner Urheber - unbegründet. S. a. B. Zündorf, Die Ostverträge, München 1979, S. 314.

16. D. Blumenwitz, »Die Unberührtheitsklausel in der Deutschlandpolitik«, in Festschrift für Friedrich Berber, München 1973, S. 83-108.

17. »Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik vom 21. Dezember 1972« (BGBl. 1973 II, S. 423).

18. Offen blieb zunächst eine Reihe wichtiger staatstheoretischer Fragen im Bereich von Identitätstheorie und Teilordnungslehre, vgl. hierzu Blumenwitz, aaO. (Anm. 4), S. 62 ff. Deshalb kann allerdings noch nicht - wie Scheuner dies in einer ersten Urteilskritik (in DÖV 1973, S. 583) getan hat - in bezug auf die Begründung von einem »unbekömmlichen begrifflichen Brei« gesprochen werden. Die staatstheoretische Argumentation - in einem weiteren völkerrechtlichen Rahmen - lieferte 1987 die Teso Entscheidung nach, BVerfGE 77, 137 ff. ; vgl. D. Blumenwitz, »Die deutsche Staatsangehörigkeit und der deutsche Staat«, in: JuS 1988, S. 607-613.

19. Vgl. Urteil B III 2 am Ende. Eine Klarstellung der Funktionen der Viermächteverantwortung war 1973 notwendig, da in ihrer Neuformulierung das Bezugssubjekt »Deutschland als Ganzes« fehlte und sie sehr leicht zu einem Bündel einseitiger Interventionsrechte (Feindstaatenklauseln!) abgestuft werden konnte. Unklar war auch ihre innerstaatliche Bedeutung für die Bundesrepublik Deutschland: Meta- oder gar Superverfassungsrecht oder lediglich eine politische Faktizität außerhalb der Hierarchie der Rechtsquellen. Letzteres entsprach weitgehend dem Selbstverständnis der Siegermächte, die ihre besonderen Befugnisse in Mitteleuropa nicht aus dem Recht (occupatio bellica), sondern aus dem totalen Sieg über Deutschland herleiteten, vgl. D. Blumenwitz, »Inhalt und völkerrechtliche Grenzen der Rechte und Verantwortlichkeiten der Vier Mächte«, in B. Meissner, G. Zieger (Hrsg. ), Staatliche Kontinuität (Bd. l der Staats- und völkerrechtlichen Abhandlungen der Studiengruppe für Politik und Völkerrecht), Köln 1983, S. 47 ff.

20. Vgl. Urteil B V 2.

21. Vgl. Urteil B IV 3.

22. Vgl. Urteil B IV 3 am Ende.

23. Vgl. Urteil B III 2.

24. Vgl. Urteil B V 4.

25. Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten vom 26. Mai 1952 (in der gem. Liste I zu dem am 23. Oktober 1954 in Paris unterzeichneten Protokoll über die Beendigung des Besatzungsregimes in der Bundesrepublik Deutschland geänderten Fassung), BGBl. 1955 II, S. 305.

26. Vgl. Urteil BIV 2.

27. Vgl. Urteil B V 9a.

28. »Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 25. März 1957«, BGBl. 1957 II, S. 766.

29. Vgl. »Protokoll über den innerdeutschen Handel«, BGBl. 1957 II, S. 984, und »Klarstellung hinsichtlich der deutschen Staatsangehörigkeit«, BGBL 1957 II, S. 764.

30. Vgl. Urteil B V 5.

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31. Vgl. Urteil B V 5.

32. Vgl. Urteil B V 7.

33. BVerfGE 77,137.

34. Urteil B V 8d.

35. Urteil B V 8d.

36. Urteil B V 8e.

37. AaO., Anm. 6, S. 55.

38. Siehe hierzu grundsätzlich J. Hacker, Deutsche Irrtümer - Schönfärber und Helfershelfer der SED-Diktatur im Westen, Berlin-Frankfurt/M. 1992; K. Löw,. . . bis zum Verrat der Freiheit- Die Gesellschaft der Bundesrepublik und die DDR, München 1993; »D. Blumenwitz, »Kann das, was früher Recht war, heute Unrecht sein?« in MUT, Nr. 297 (Mai 1992), S. 18 ff.

39. Vgl. Urteil B V 8d.

40. Als »wissenschaftlich« wurde allein die Methode der »immanenten Deskription«, d. h. die Darstellung der Phänomene der DDR aus ihrem eigenen Selbstverständnis heraus und die Messung an ihren eigenen Zielvorstellungen verstanden, vgl. F. -Chr. Schroeder, »Unrechts-Altlast des SED-Regimes«, in Politische Studien ,Sonderheft l (1991), S. 37 ff. Zu der Problemlage nach der Wende 1992/93 siehe Beispiel bei Löw, aaO. (Anm. 38), S. 44.

41. Art. l des Grundvertrages lautete: »Die Bundesrepublik Deutschland und die DDR entwickeln normale gutnachbarliche Beziehungen zueinander auf der Grundlage der Gleichberechtigung.« Dem entsprach auch die Präambel zum deutsch-deutschen Grenzprotokoll vom 29. November 1978:». . . geleitet von dem Wunsch, zum Wohle der Menschen die Entwicklung gutnachbarlicher Beziehungen zwischen beiden Staaten zu fördern.«

42. Vgl. Urteil B V 8e und B V 5.

43. Auf die schriftliche Frage des CDU-Abgeordneten Schröder (Lüneburg) - »In welcher Weise gedenkt die Bundesregierung die DDR an ihre Pflichten zu erinnern,. . . derzufolge Selbstschuß- und Tötungsgeräte, wie sie an der Demarkationslinie der DDR installiert sind, nicht zulässig sind?«- an wertete der Parlamentarische Staatssekretär von Schoeler: »Die Haager Erklärung vom 29. Juli 1899 betreffend das Verbot von Geschossen, die sich leicht im menschlichen Körper ausdehnen und plattdrücken, ist, wie es dort ausdrücklich heißt, ›für die vertragsschließenden Mächte nur bindend im Falle eines Krieges zwischen zwei oder mehreren von ihnen‹. Im übrigen richten sich die Schußapparate ›SM-70‹ gerade gegen die Bewohner der DDR selbst«, Stenographisches Protokoll des Deutschen Bundestages, 8. Wahlperiode, 178. Sitzung vom 12. Oktober 1979, Drucksache 8/3237 - Frage B 25.

Die Antwort der Bundesregierung reflektierte die Auffassung der ihr nahestehenden Völkerrechtslehre zum Begriff der »guten Nachbarschaft« und der »Gewalt«: Vgl. Zündorf (Pseudonym eines hohen Beamten im Auswärtigen Amt), aaO. (Anm. 15), S. 226 f. :». . . So kann ein despotischer Hausherr durchaus gute Nachbarschaft halten. Auf die Bundesrepublik und die DDR bezogen, bedeutet das, daß die › normalen gutnachbarschaftlichen Beziehungen kein Anhaltspunkt dafür sein können, wie die DDR, nach innen gerichtet, mit ihren Bürgern zu verfahren hat. Eiserner Vorhang und Schießbefehl, die in das Bild einer Diktatur - und als solche versteht sich die DDR ja immer noch -passen, schließen die Möglichkeit guter Beziehungen nach außen, zum Nachbarn also, nicht von vornherein aus.« J. A. Frowein, in Archiv des öffentlichen Rechts, Bd. 101 (1976), S. 640, sah in den SM-70-Anlagen keinen Verstoß gegen das Gewaltverbot, weil sie nicht auf das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland gerichtet seien und dort keine Auswirkung hätten. Vgl. demgegenüber D. Blumenwitz, »Die Grenzsicherungsanlagen der DDR im Lichte des Staats- und Völkerrechts«, in Festschrift für Siegfried Mampel, Köln-Bonn-Berlin-München 1983, S. 93 ff.

44. Vgl. z. B. D. Blumenwitz, Die deutsch-polnischen Städtepartnerschaftsabkommen im Lichte des Staats- und Verfassungsrechts, Bonn 1980, S. 27 ff.

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45. Frankfurter Rundschau vom 15. September 1988, S. 8.

46. Vgl. Urteil B III 2.

47. Vgl. I. Seidl-Hohenveldern, »Landkarten im Völkerrecht«, in Herbert Miehlser, Gedächtnisvorlesungen Nr. 3, Salzburg 1989, S. l ff.

48. Pressemitteilung des Bundesministers für innerdeutsche Beziehungen 33/73 vom 12. September 1973; die früher verbindlichen Kartenrichtlinien vom 1. Februar 1961 (GMBl. 1961, S. 123) und Bezeichnungsrichtlinien (GMBl. 1965, S. 225) waren bereits 1971 aufgehoben worden (GMBl. 1971, S. 272); eingehend zur gesamten Problematik D. Blumenwitz, Die Darstellung der Grenzen Deutschlands in kartographischen Werken, Bonn 1979.

49. Vgl. Verband deutscher Schulgeographen, Arbeitstagung 5. Februar 1979, Berlin.

50. Vgl. K. Löw, aaO. (Anm. 38), S. 150.

51. In bezug auf die »Studiengruppe Politik und Völkerrecht« und ihre Arbeit siehe J. Hacker, aaO. (Anm. 38).

52. Zur Grundsatzrede des Generalsekretärs des ZK der SED Erich Honecker vor 250 Parteiaktivisten und Propagandisten des Bezirks Gera am 13. Oktober 1980, siehe AdG 1980. S. 23970 B.

53. Vgl. D. Blumenwitz, Die Errichtung ständiger Vertretungen im Lichte des Staats- und Völkerrechts, Baden-Baden 1975.

54. Vgl. Urteil B IV 3.

55. D. Blumenwitz, »Zum deutsch-deutschen Grenzprotokoll vom 29. November 1978«, siehe »Die Grenzkommission« - Eine Dokumentation über Grundlagen und Tätigkeit, hrsg. vom Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen (1978).

56. Vgl. D. Blumenwitz, »Die territorialen Folgen des Zweiten Weltkrieges«, in Archiv des Völkerrechts, Bd. 23, Heft 1-2 (1985), S. l ff. (24 ff. ).

57. Schon zu Beginn der 80er Jahre forderten westdeutsche Politiker, die Erfassungsstelle für das DDR-Unrecht als »Relikt des kalten Krieges« aufzulösen. Später stellten dann sämtliche SPD-regierten Länder ihre Beitragszahlungen für Salzgitter ein - drei Monate nach dem letzten Mord an der Mauer auch das rot-grün regierte Berlin (Mai 1989). Die Begründung der Justizminister: In der DDR würden Mordfälle auch ohne Salzgitter verfolgt. (Es handelt sich z. T. um dieselben Justizressorts, die nach der Wende in den »40 Jahren SED-Unrecht« eine »Herausforderung für den Rechtsstaat« sehen und fordern, »die Aufräumarbeiten unnachsichtig zu leisten«, vgl. D. Blumenwitz, »Kann das, was früher Recht war, heute Unrecht sein?«, aaO. -Anm. 38 -, S. 24.

58. Vgl. z. B. K. Zweigert, »Einige rechtsvergleichende und kritische Bemerkungen zur Verfassungsgerichtsbarkeit«, in Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, S. 71: »Einem Verfassungsgericht kann nach meiner Ansicht kaum Schlimmeres widerfahren, als daß es den Sinn für politische Realitäten einbüßt. Dies ist aber hier (gemeint ist das Grundvertragsurteil, Anm. d. Verf. ) Ereignis geworden.« Zur weiteren Kritik am Urteil vgl. D. Blumenwitz, »Fünf Jahre Grundvertragsurteil des Bundesverfassungsgerichts«, aaO. (Anm. 7), S. 7 ff.

59. Gefahr war 1973 in Verzug. Bereits kurze Zeit nach der Unterzeichung des Grund Vertrags im Dezember 1972 war Anfang des Jahres 1973 bekannt geworden, daß das Auswärtige Amt mit Runderlaß vom 11. Januar 1973 den Anspruch der Deutschen mit ständigem Wohnsitz in der DDR auf Schutz einschränken wollte. Der Anspruch aller Deutschen auch auf diplomatischen Schutz, wann immer sie in den Schutzbereich der Bundesrepublik Deutschland gelangten, wurde deshalb ausdrücklich in der Normenkontrollklage Bayerns thematisiert. In ihrer Klageerwiderung vom 2. Juni 1973 lehnte die Bundesregierung kategorisch jede Rechtspflicht ab: »Die Behauptung der Bayerischen Staatsregierung, durch den Grund vertrag würden Schutz- und Fürsorgepflichten gegenüber den Deutschen in der DDR verletzt. . . , postuliert aus dem Grundgesetz heraus gegenüber den Deutschen in der DDR Pflichten mit Verfassungsrang. Ob die Bundesrepublik Deutschland die Existenz derartiger Schutz- und Fürsorgepflichten anerkennt, ist

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eine moralische und politische Frage, aber keine im Grundgesetz verankerte verfassungsrechtliche Verpflichtung«, vgl. Stellungnahme des Bundesministers der Justiz vom 2. Juni 1973 (Antragsentgegnung) zum Antrag der Bayer. Staatsregierung vom 22. Mai 1973. Ziff. II 6, Text: Cieslar/Hampel/Zeitler, aaO. (Anm. 8), S. 60 ff. (68).

60. Vgl. D. Blumenwitz, »Der Vertrag vom 12. 9. 1990 über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland«, in N/W 1990, S. 3041 ff.

61. Vgl. D. Blumenwitz, »Europäische Integration und deutsche Wiedervereinigung - Aktuelle Fragen nach dem Zehn-Punkte-Programm und dem Straßburger Gipfel«, in Zeitschrift für Politik 1990, Heft l, S. 1-20.

62. S. o. Anm. 19.

63. Vgl. D. Blumenwitz, »Das vereinigte Deutschland und die europäische Friedensordnung«, in Blumenwitz, v. Mangold (Hrsg. ), Neubestätigung und Weiterentwicklung von Menschenrechten und Volksgruppenrechten in Mitteleuropa (Bd. 10 der Staats- und völkerrechtlichen Abhandlungen der Studiengruppe für Politik und Völkerrecht), Köln 1991, S. 17-31.

64. Zu den britischen und französischen Widerständen gegen eine rasche Wiedervereinigung Deutschlands siehe Blumenwitz, aaO. (Anm. 60).

65. Staats- und völkerrechtlich war die Wiedervereinigung weder eine Fusion von Bundesrepublik und DDR zu einem neuen Gesamtstaat noch eine Inkorporation, über die die beiden Staaten in Deutschland frei verfügten. Die Ereignisse des Jahres 1990 standen unter dem Vorzeichen des Selbstbestimmungsrechts des deutschen Volkes, das an seinem 1867 gegründeten, 1870/71 erweiterten Staat trotz aller Fährnisse festhielt und ihn reorganisierte. Weder die Bundesregierung noch die Regierung auf Zeit der DDR hätten sich dem Wunsch der Bürger der Noch-DDR nach Wiedervereinigung versagen können, siehe D. Blumenwitz, »Die staatliche Reorganisation Deutschlands und das Selbstbestimmungsrecht des deutschen Volkes«, in MUT, Nr. 275 (1990), S. 10-20.

66. Vgl. oben Anm. 22.

67. Vgl. oben, Anm. 25 u. 27.

68. Vgl. D. Blumenwitz, aaO. (Anm. 60).

69. Vgl. D. Blumenwitz, Staatennachfolge und die Einigung Deutschlands, Teil I (»Völkerrechtliche Verträge«), Forschungsergebnisse der Studiengruppe für Politik und Völkerrecht, Bd. 10, Berlin 1992, S. 134 ff.

70. Art. 247, Abs. 2 Satz l, EG-Vertrag.

71. Ebenso zeigen die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zum Wahlvertrag (BVerfGE 82, 322), zu den besatzungshoheitlichen Enteignungen (BVerfGE 84, 90), zur sog. Warteschleife (BVerfGE 84, 133) und schließlich zum Schwangerschaftsabbruch nach den einigungsbedingten Änderungen (BVerfGE 88, 203) den unmittelbaren Einfluß verfassungsgerichtlicher Kontrolle auf die Herstellung der staatlichen Einheit Deutschlands.

72. Siehe z. B. F. K. Fromme, »Das Grundvertragsurteil einst und jetzt«, in FAZ, Nr. 117 vom 7. Juni 1978, S. 5.

73. D. Blumenwitz, aaO. (Anm. 7 ), S. 8. Vgl. z. B. KPD-Urteil: Den zu politischem Handeln berufenen Organen der Bundesrepublik muß es überlassen bleiben zu entscheiden, »welchen Weg sie zur Herbeiführung der Wiedervereinigung als polititsch richtig und zweckmäßig ansehen«. Im Saarstatuturteil hat das Bundesverfassungsgericht den politischen Aktionsradius der Bundesregierung durch den Rechtfertigungsgrund der sog. »Annäherungstheorie« erweitert: Die Richter gestatten ausnahmsweise eine Güterabwägung zwischen dem durch eine verfassungsrechtlich bedenkliche Regelung erreichten und dem dabei geopferten Verfassungsbestand; diese Abwägung muß aber so deutlich ausfallen, daß ein Festhalten am strikten Verfassungsrecht ein Rigorismus bedeutete, der »sich in dem Satz verdichten ließe: Das Schlechte darf dem Besseren nicht weichen, weil das Beste nicht erreichbar war«.

74. Vgl. D. Blumenwitz, aaO. (Anm. 9).

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75. Das Gericht lehnte die von der Bayerischen Staatsregierung mehrfach beantragte einstweilige Anordnung gegen den Austausch der Ratifikationsurkunden am 18. Juni 1973 endgültig ab. Der Senat war zwar nicht überzeugt, daß eine Verschiebung des Inkrafttretens des Vertrages bis nach der Urteilsverkündung irreparable Schäden für die deutsche Außenpolitik zur Folge gehabt hätte, konnte aber auch nicht begründen, daß die Exekutive beabsichtige, »ein beim Bundesverfassungsgericht anhängiges Verfahren zu überspielen«. ». . . weder die Bundesregierung vermag mit Sicherheit anzugeben, welche Folgen tatsächlich eintreten werden, noch die Antragstellerin vermag mit Sicherheit anzugeben, daß sich die mit der Verzögerung verbundenen Komplikationen in der Folge ohne bleibenden Schaden für den Staat beheben lassen. Nicht einmal die Wahrscheinlichkeiten der Entwicklung lassen sich kalkulieren.« Das Gericht folgerte aus der Lage, daß es in der Verantwortung der Bundesregierung liege, die Grenze zwischen effektiver Verfassungskontrolle und den unabweisbaren Notwendigkeiten der Außenpolitik in eigener Verantwortung zu treffen. Vgl. Cieslar/Hampel/Zeitler, aaO. (Anm. 8), S. 45 ff. (102 ff. ). Das Grundvertragsurteil einleitend, legte das Gericht nochmals sein Verständnis des Grundsatzes des judicial self-restraint dar: Er bedeutet nicht eine Verkürzung oder Abschwächung der verfassungsgerichtlichen Kompetenz, »sondern den Verzicht, Politik zu treiben, d. h. in den von der Verfassung geschaffenen und begrenzten Raum freier politischer Gestaltung einzugreifen«. (Urteil B II 2)

76. Das Bundesverfassungsgericht widersprach damit indirekt einer in den 70er Jahren weitverbreiteten These: »Durch den Tod zu neuem Leben«, d. h. , der Weg zu einem (neuen) gemeinsamen Staat der Deutschen führe nur über den Abbau aller noch bestehenden gesamtdeutschen Strukturen. Es nahm damit auch die Erfahrung anderer geteilter Staaten auf, die durch das Festhalten an den einmal begründeten gemeinsamen staatlichen Strukturen die Folgen der faktischen Spaltung relativierten oder überwanden, vgl. die geglückten bzw. noch offenen Vereinigungsmodelle Vietnam, Jemen, China, Korea und Zypern: Solange ein staatliches Gemeinwesen glaubhaft an seinem Kontinuitäts- oder Identitätsverständnis festhält, können neue politische Verhältnisse sich nicht konsolidieren.

77. In den 80er Jahren traten die Partei der Grünen und namhafte Gruppierungen in der SPD für eine Streichung des Wiedervereinigungsgebots im Grundgesetz ein. Diese Bestrebungen mußten an Art. 79 Abs. 3 GG, der sog. »Ewigkeitsklausel« in der Verfassung, scheitern. Auch mit noch so qualifizierter Mehrheit ließ sich nicht eine tragende Säule deutscher Staatlichkeit herauslösen, ohne das gesamte Verfassungsgebäude zum Einsturz zu bringen, vgl. D. Blumenwitz, »Die staatliche Gestalt Deutschlands - Möglichkeiten einer Reorganisation«, in D. Blumenwitz, G. Zieger (Hrsg. ), Das deutsche Volk und seine staatliche Gestalt (Bd. 6 der Staats- und völkerrechtlichen Abhandlungen der Studiengruppe für Politik und Völkerrecht), Köln 1988, S. 113 ff. (120).

78. Vgl. Ansprache des Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts, Prof. Dr. Roman Herzog, vor dem Bundestag, 17. Juni 1988, Deutscher Bundestag, Stenographischer Bericht, S. 5775 C.

79. Vgl. Tomuschat, in DÖV 1973, S. 805.

80. Vgl. AdG 1989, S. 33976 f.

81. Vgl. D. Blumenwitz, »Europäische Integration und deutsche Wiedervereinigung«, aaO. (Anm, 61), S. 1-20.

82. Damit waren auch die Ausführungen, die sich nicht ausschließlich auf den Inhalt des Grundvertrags selbst bezogen, rechtlich verbindlich. Das Gericht trug damit dem Umstand Rechnung, daß der Grundvertrag »auf Ausfüllung angelegt ist, rechtlich außerordentlich bedeutsam ist nicht nur durch seine Existenz und durch seinen Inhalt, sondern vor allem auch als Rahmen für die künftigen Folgeverträge«, vgl. Urteil B VI 2.

83. Vgl. Urteil B III 2.

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